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關閉87號文棚改之門?財政部新修《政府購買服務管理辦法》征求意見

發布時間:2018-06-27

來源:濟寧北湖建設集團

瀏覽次數:614

中華人民共和國財政部

關于《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》向社會公開征求意見的通知

為落實政府購買服務改革有關工作部署,進一步健全政府購買服務制度,加強和規范政府購買服務管理,積極有序推進政府購買服務改革,我部起草了《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》,現向社會公開征求意見。公眾可以在2018年7月25日前,通過以下途徑和方式提出意見:

1.登錄中國政府法制信息網(網址:http://www.chinalaw.gov.cn),進入首頁主菜單的“立法意見征集”欄目提出意見。

2.通過中華人民共和國財政部網站(網址:http://www.mof.gov.cn),進入首頁“財政法規意見征集信息管理系統”提出意見?!柏斦ㄒ幰庖娬骷畔⒐芾硐到y”登錄鏈接:

(http://lisms.mof.gov.cn/lisms/action/loginAction.do?loginCookie=loginCookie)

3.通過信函方式將意見寄至:北京市西城區三里河南三巷三號財政部條法司(郵政編碼100820),并在信封上注明“政府購買服務管理辦法征求意見”字樣。

中華人民共和國財政部

2018年6月26日

政府購買服務管理辦法(征求意見稿)

第一章  總  則

第一條 【目的】為規范和推廣政府購買服務,促進轉變政府職能,改善公共服務供給,推進現代財政建設,根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》等規定,制定本辦法。

第二條 【定義】本辦法所稱政府購買服務,是指把屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項,按照一定的方式和程序,交由符合條件的社會力量和事業單位承擔,并由政府根據服務數量和質量及合同等約定向其支付費用的行為。

政府購買服務包括購買直接受益對象為社會公眾的公共服務及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務,本辦法主要規范政府購買公共服務,政府購買履職所需輔助性服務按照政府采購有關規定執行。

第三條 【原則】政府購買服務遵循以下基本原則:

(一)積極穩妥,有序實施。從實際出發,準確把握社會公共服務需求,充分發揮政府主導作用,探索多種有效方式,有序引導社會力量參與服務供給,形成改善公共服務的合力。

(二)科學安排,講求績效。堅持先有預算、后購買服務,政府購買服務資金應當從既有政府預算中安排,突出公共性和公益性,重點考慮、優先安排與改善民生密切相關、有利于轉變政府職能的領域和項目,實施全過程績效管理,切實提高財政資金使用效率。

(三)公開擇優,以事定費。按照公開、公平、公正原則,堅持費隨事轉,通過公平競爭擇優確定政府購買服務的承接主體,建立優勝劣汰的動態調整機制。

(四)改革創新,完善機制。堅持與事業單位改革、行業協會商會脫鉤改革、社會組織培育發展相銜接,推進政事、政社分開,放寬市場準入,凡是社會能辦好的,都交給社會力量承擔,不斷完善政府購買服務體制機制。

第二章  購買主體和承接主體

第四條 【購買主體】各級行政機關是政府購買服務的主體(以下簡稱購買主體)。

第五條 【參照執行】以下機關和單位也可以根據實際需要,參照本辦法規定實施購買服務:

(一)中國共產黨各級機關;

(二)各級人民代表大會及其常務委員會機關;

(三)中國人民政治協商會議各級委員會機關;

(四)各級監察機關;

(五)各級審判機關;

(六)各級檢察機關;

(七)各民主黨派的各級機關;

(八)按照事業單位分類改革政策規定,劃為承擔行政職能的事業單位;

(九)納入行政編制管理的群團組織機關。

第六條 【工作流程】購買主體應當建立健全政府購買服務的規范化流程,加強項目預算管理、組織購買、履約監督、績效管理等工作。

第七條 【承接主體】可以承接政府購買服務的主體(以下簡稱承接主體)包括:

(一)依法在民政部門登記成立的社會團體、基金會、社會服務機構等社會組織,以及經國務院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會組織;

(二)依法在工商或行業主管部門登記成立的企業等從事經營活動的單位,以及會計師事務所、稅務師事務所和律師事務所等社會中介機構;

(三)按事業單位分類改革的政策規定,劃為公益二類的事業單位或從事生產經營活動的事業單位;

(四)具備服務提供條件和能力的個體工商戶或自然人。

第八條 【基本條件】作為承接主體的組織機構應當具備以下基本條件:

(一)依法設立,具有獨立承擔民事責任的能力;

(二)治理結構健全,內部管理和監督制度完善;

(三)具有獨立、健全的財務管理和資產管理制度,會計核算符合國家統一的會計制度要求;

(四)具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力;

(五)前三年內在依法繳納稅收和社會保障資金、按要求履行信息公示義務方面無不良記錄;

(六)前三年內無重大違法記錄,未被列入嚴重違法失信名單(“黑名單”);

(七)法律、行政法規規定的其他條件。

第九條 【具體條件】承接主體的具體條件,由購買主體根據第七條、第八條規定,結合購買服務項目具體需求確定。

購買主體不得以不合理的條件對承接主體實行差別待遇或者歧視待遇。

第十條 【不得參與政府購買服務的單位】公益一類事業單位、納入事業編制管理且經費完全或主要由財政負擔的群團組織,暫不作為政府購買服務的購買主體,也不作為政府購買服務的承接主體,不得參與承接政府購買服務。

第十一條 【尚未分類的事業單位】尚未確定分類的事業單位,待明確分類后相應實施政府購買服務改革。

第十二條 【與事業單位改革銜接】各級政府及其有關部門應當做好政府購買服務改革與事業單位分類改革有關類別調整、經費保障、機構編制、人事管理、收入分配、養老保險等方面政策制度的銜接,推動事業單位改革逐步深入。

事業單位承接政府購買服務的,應按照“費隨事轉”原則,相應調整財政支持方式,防止一邊通過財政撥款養人辦事,一邊花錢購買服務。

第十三條 【行業協會商會】各級政府及其有關部門應當加強對行業協會商會通過公平競爭參與承接政府購買服務的指導和引導,提升其承接公共服務能力,推動行業協會商會與其行政主管機構脫鉤和轉型發展。

第三章  購買內容及指導目錄

第十四條 【原則性要求】政府購買服務的內容為屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供的服務事項。

第十五條 【描述性要求】教育、文化、法律、衛生、體育、健康、養老等領域的基本公共服務事項,要逐步加大政府購買服務力度,推動提供主體多元化、提供方式多樣化。非基本公共服務事項,要擴大政府購買服務,引入競爭機制,推進市場化改革。政府新增或臨時性、階段性服務事項,適合采取市場化方式提供的,應當實行政府購買服務。

第十六條 【指導性目錄】政府購買服務的具體范圍和內容實行指導性目錄管理。通過制定政府購買服務指導性目錄,明確政府購買服務的范圍、性質和種類。

第十七條 【分級分部門制定目錄】政府購買服務指導性目錄在中央和省兩級實行分級管理、分部門編制,實施政府購買服務的部門具體負責編制本部門(垂直管理系統包含各級派出或分支機構)指導性目錄,報同級財政部門審核同意后組織實施,并按規定向社會公開。省以下是否分級分部門制定政府購買服務指導性目錄,由省級財政部門根據本地區情況確定。

第十八條 【目錄調整】制定政府購買服務指導性目錄,應當充分征求相關方面意見,并結合經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況,按程序及時進行動態調整。未經財政部門同意,部門不得自行調整和修改政府購買服務指導性目錄。

第十九條 【目錄內容】除法律法規另有規定外,應當納入政府購買服務指導性目錄的公共服務事項包括但不限于:

(一)基本公共服務。教育、就業、人才服務、社會救助、養老、扶貧濟困、優撫安置、殘疾人服務、食品藥品安全、醫療、公共衛生、人口和計劃生育、住房保障、科技推廣、文化、體育、公共安全、交通運輸、農業、水利、生態保護、環境治理、城市維護、公共信息等領域適合采取市場化方式提供的服務事項。

(二)社會管理性服務。社區治理、社會組織孵化培育、社會工作服務、法律援助、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適合采取市場化方式提供的服務事項。

(三)行業管理與協調性服務。行業規劃、行業調查、行業統計分析、行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業標準制修訂、行業投訴處理等領域適合采取市場化方式提供的服務事項。

(四)技術性服務。技術評審鑒定評估、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適合采取市場化方式提供的服務事項。

第二十條 【目錄細化】各級有關部門制定政府購買服務指導性目錄,應當參照第十九條,結合本地區、本部門實際對納入目錄的內容進行必要的細化,增強目錄的可操作性。

第二十一條 【目錄實施】納入政府購買服務指導性目錄的服務事項,且已安排預算的,應當實施政府購買服務。未納入指導性目錄的服務事項,原則上不得購買;相關部門確需購買且已安排預算的,征得同級財政部門同意后方可實施購買服務,并應及時調整指導性目錄。

第二十二條 【禁止購買內容】以下各項不得作為政府購買服務的內容并列入指導性目錄:

(一)不屬于政府職責范圍的服務事項;

(二)應當由政府直接履職的行政管理性事項,包括但不限于行政決策、行政執行、行政監督等事項;

(三)《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例規定的貨物和工程;

(四)服務與工程打包的項目;

(五)融資行為;

(六)購買主體的人員聘用,屬于《勞務派遣暫行規定》規范的以勞務派遣方式用工,以及設置公益性崗位等事項;

(七)由政府提供的效率效益明顯高于通過市場提供的服務事項;

(八)法律法規規定的其他不得作為政府購買服務內容的事項。

以上第(二)至(八)項中,屬于政府職責范圍的事項,應當通過符合國家有關法律法規規定的規范方式實施。

第二十三條 【部門責任】有關部門應當加強對本系統政府購買服務工作的指導,準確把握購買內容,規范推進政府購買服務。

第四章  預算管理

第二十四條 【總體要求】各級財政部門在布置年度預算編制工作時,應當對政府購買服務支出管理工作提出明確要求。政府購買服務所需資金列入部門預算,從既有預算中統籌安排。

第二十五條 【先有預算、后購買服務】購買主體組織實施政府購買服務,應當先有預算、后購買服務,不得將實施政府購買服務作為申請增加本單位預算支出的依據。購買主體應當做好購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接,確定購買服務項目時,應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。

第二十六條 【支出測算】購買主體應當充分發揮行業主管部門、行業組織和專業咨詢評估機構、專家等專業優勢,結合項目特點和相關經費預算,綜合物價、工資、稅費等因素,合理測算安排政府購買服務支出。

第二十七條 【預算編報】購買主體在編報年度部門預算時,應當反映政府購買服務支出情況,需要履行政府采購規定程序的項目,應當同時按規定編報政府采購預算。

第二十八條 【預算執行】實施政府購買服務的資金支付按照國庫集中支付制度有關規定執行。年度預算執行中,實施政府購買服務涉及預算調劑的,按照預算管理有關規定辦理。

第五章  承接主體確定方式

第二十九條 【總體要求】購買主體應當根據購買內容的供求特點、市場發育程度等因素,按照方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序的原則確定承接主體。

第三十條 【合同制項目承接主體確定方式】對于以合同制形式實施的政府購買服務項目,購買主體應當按照政府采購法及其實施條例等有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體,相關采購限額標準、公開招標數額標準、采購方式變更、采購計劃編報等按照政府采購相關法律制度規定執行。其中,屬于政府采購限額標準以下且集中采購目錄以外的政府購買服務項目,由購買主體按照公平、效率原則自行確定項目的承接主體。

第三十一條 【憑單制項目承接主體確定方式】對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目,購買主體應當通過依法依規設定資格條件或政府采購競爭擇優方式,確定不少于三家服務供應機構同時作為承接主體,并向符合條件的服務對象發放購買憑單,由服務對象自主選擇具體服務供應機構為其提供服務并以憑單支付。

第三十二條 【信用信息查詢使用】購買主體選擇項目承接主體時,要提高大數據運用能力,通過有關平臺查詢并使用相關服務供應機構的信用信息和信用報告,將其信用狀況作為確定承接主體的重要參考。

第六章  合同及履約管理

第三十三條 【總體要求】購買主體按規定程序確定政府購買服務項目的承接主體后,應當與承接主體簽訂書面合同,明確服務對象,服務的內容、期限、數量、質量、價格等要求,相關績效目標、指標和權重,以及資金結算方式、雙方的權利義務事項和違約責任等內容;對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目,購買主體也可以在購買公告中就相關事項作出明確規定。

第三十四條 【履約期限】政府購買服務應當與年度預算和中期財政規劃相銜接,合同履行期限或項目實施期限一般為1年;對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目,合同履行期限或項目實施期限可適當延長,最長為3年。

第三十五條 【購買主體履約管理】購買主體應當加強政府購買服務項目履約管理,督促承接主體嚴格履行合同等約定,及時了解掌握購買項目實施進度,按照合同等約定和執行進度支付款項,并結合實際需求積極幫助承接主體做好與相關政府部門、服務對象的溝通、協調。

第三十六條 【承接主體項目管理】購買主體應當督促承接主體建立承接政府購買服務項目臺賬,記錄相關文件、工作計劃方案、項目和資金批復、項目進展和資金支付、工作匯報總結、重大活動和其它有關資料信息,接受和配合相關部門對資金使用情況進行監督檢查及績效評價。

第三十七條 【承接主體履約責任】承接主體應當按照與購買主體的約定履行提供服務的義務,認真組織實施項目,按時完成項目任務,保證服務數量、質量和效果,主動接受有關部門、服務對象及社會監督,嚴禁承接主體將服務項目交由其他服務供應機構實際承擔的轉包行為。

第三十八條 【承接主體資金管理】承接主體應當建立健全財務制度,嚴格遵守相關財政財務規定,加強自身監督,確保政府購買服務項目資金規范管理和使用,并按要求及時向購買主體提供資金的使用情況、項目執行情況、成果總結等材料。

第三十九條 【融資管理】承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,應當配合金融機構做好合規性管理,相關合同在購買內容和期限等方面應當符合政府購買服務有關法規制度規定,且不得含有購買主體對承接主體向金融機構融資的擔保條款。

第七章  績效管理

第四十條 【總體要求】政府購買服務應當全面實施績效管理。購買主體及有關部門應當加強政府購買服務績效管理,建立健全政府購買服務項目績效目標設置與審核、績效執行監控、績效評價及結果運用的全過程績效管理機制,不斷提高政府購買服務質量和效益。

第四十一條 【強化績效目標管理】購買主體應當科學設置績效目標,包括政府購買服務數量、質量、時效、成本、效益和服務對象滿意度等績效指標,并在政府購買服務合同或購買公告中予以明確。財政部門應加強績效目標審核。

第四十二條 【實施績效執行監控】在項目實施期內,承接主體應當加強政府購買服務項目績效執行監控,定期對績效目標及指標實現程度進行跟蹤分析,并將績效執行監控結果報告購買主體。實際執行情況與績效目標偏離的,應當及時予以糾正,確??冃繕巳缙趯崿F。

第四十三條 【開展績效自評】實施期結束后,承接主體應當對政府購買服務項目績效目標及指標實現情況開展績效自評,填報績效目標完成情況,分析未完成的原因,提出改進措施,并將績效自評結果報告購買主體。

第四十四條 【全面開展績效評價】購買主體負責組織實施政府購買服務項目績效評價,建立由購買主體、服務對象及專業機構或專業人員組成的綜合性績效評價機制,積極推進第三方評價。

績效評價指標設定應當按照定量優先、簡便有效的原則,確實不能量化的,可以在定性分析的基礎上,根據實際情況予以客觀描述,以提高績效評價質量。

績效評價工作一般應根據項目特點和實施期限,對服務期內的服務實施情況定期進行績效評價。在服務期限結束后,對政府購買服務項目全面開展績效評價和履約驗收。

第四十五條 【評價結果運用】購買主體應當建立承接政府購買服務的激勵約束機制,積極探索將績效評價結果與購買資金支付掛鉤,評價結果作為以后年度選擇承接主體的重要參考依據。

第四十六條 【重點績效評價】財政部門可以根據需要,對部門政府購買服務整體工作開展績效評價,或對部門實施的資金金額和社會影響大的政府購買服務項目開展重點績效評價,評價結果作為資金安排、改進管理和完善政策的重要依據。

第八章  監督管理

第四十七條 【總體要求】建立健全政府購買服務監督管理機制,加強對政府購買服務的全過程監管,實現監管的常態化制度化。

第四十八條 【資金監督】財政、審計等有關部門應當加強對政府購買服務的監督,確保政府購買服務資金規范管理和合理使用。對截留、挪用和滯留資金以及其他違反本辦法規定的行為,依照《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規定追究法律責任;涉嫌犯罪的,依法移交司法機關處理。

第四十九條 【購買主體職責】購買主體應當建立監督檢查機制,加強對政府購買服務的全過程監督,積極配合有關部門將承接主體提供服務情況納入年度報告、評估、執法等監管體系。

第五十條 【購買主體監督】購買主體發現承接主體偏離政府購買服務項目目標的行為,應當及時要求承接主體采取措施予以糾正,直至項目恢復正常實施。

第五十一條 【財政部門監督】財政部門發現購買主體使用財政資金不規范、購買服務程序不合規以及未履行自身監督職責的,應當依據具體情節,按照相關規定予以處理;發現承接主體未按照合同等約定實施項目的,應當及時通知購買主體并要求其督促承接主體采取措施予以糾正,直至項目恢復正常實施。

第五十二條 【信用記錄和共享】購買主體應當配合社會組織、企業等服務供應機構的登記管理部門,建立服務供應機構承接政府購買服務行為信用記錄,并將其信用信息納入相關信用信息共享平臺。

第五十三條 【激勵和懲戒】建立守信聯合激勵、失信聯合懲戒機制,對失信承接主體,視其情節輕重依法采取行政性約束和懲戒措施。對嚴重違法失信的承接主體,一經發現,依法給予行政處罰。

第九章  信息公開

第五十四條 【總體要求】實施政府購買服務,應當按照《中華人民共和國政府信息公開條例》、預算公開及政府采購信息公開等有關規定,公開相關信息,涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息除外。

第五十五條 【公開范圍】各級政府及其有關部門應當在各自職責范圍內,按照有關規定及時主動公開下列政府購買服務相關信息:

(一)行政法規、規章和規范性文件;

(二)指導性目錄;

(三)憑單制政府購買服務項目的購買公告、符合資格條件的承接主體名單或范圍;

(四)政府購買公共服務項目績效目標、指標及評價結果;

(五)政府采購規定應當公開的相關信息。

第五十六條 【公開渠道】政府購買服務相關信息,應當由信息公開的責任主體在其門戶網站上公開,并同時在中國政府采購網(中國政府購買服務信息平臺)或其地方分網上公開。

第五十七條 【平臺建設】各級財政部門及購買主體應當結合政府購買服務信息平臺建設運行,切實加強政府購買服務信息公開及資金統計等工作。

第十章  附  則

第五十八條 【政策解釋】本辦法由財政部會同有關部門負責解釋。

第五十九條 【生效時間】本辦法自 年 月 日起施行?!墩徺I服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)同時廢止。其他涉及政府購買服務管理的部門規章、規范性文件等有關規定與本辦法不一致的,以本辦法為準。

 

關于《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》的起草說明

為落實政府購買服務改革有關工作部署,進一步健全政府購買服務制度,加強和規范政府購買服務管理,積極有序推進政府購買服務改革,我們以《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號,以下簡稱《辦法》)為基礎,經深入研究、反復論證和廣泛聽取相關方面意見,研究起草了《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱新《辦法》)?,F就有關情況說明如下。

一、起草背景和過程

推廣政府購買服務是黨中央、國務院確定的一項重要改革任務,對于加快轉變政府職能、創新公共服務提供方式、提高公共服務質量和效率具有重要意義。根據黨的十八屆三中全會《決定》和國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)有關決策部署精神和要求,2014年12月,財政部、民政部、原工商總局制定印發《辦法》,對政府購買服務的主體、對象、內容、程序、預算管理、績效管理以及監督管理等作出規定,為開展政府購買服務工作提供了基本制度規范。該辦法出臺以來,各地各部門認真貫徹執行,購買領域不斷拓展,購買資金規??焖贁U大,政府購買服務改革工作取得階段性進展和成效??偟膩砜?,《辦法》規定較為科學合理,對于推進政府購買服務改革發揮了重要的積極作用。同時,隨著近幾年改革實踐的深入開展,也出現一些新情況、新問題,《辦法》不能完全適應現實的需要。主要表現在:

一是《辦法》僅提出了關于禁止購買內容的原則要求,沒有明確禁止購買的具體內容。實踐當中,政府購買服務內容存在泛化傾向,一些地方出現政府部門“超范圍”購買服務問題,本該需要政府部門自己完成的工作,也交給社會力量去做。更突出的問題是,一些地方和部門以政府購買服務名義變相舉債融資或用工,背離了政府購買服務改革的初衷,也加劇了財政金融和人事管理等風險。因此,當前亟待加強和規范政府購買服務的內容管理,明確負面清單。

二是《辦法》對購買主體和承接主體資格條件的規定不夠具體,有些地方和部門對此的把握不盡準確?,F行規定對購買主體和承接主體資格條件作了比較明確的規定,但不夠具體和細化,有些地方和部門在相關政策的把握上不夠準確,存在把不該作為購買主體的單位作為購買主體、對承接主體提出不適當資格要求等問題。因此,需要進一步明確和細化有關政策規定。

三是《辦法》對合同管理的規定需要進一步健全。政府購買服務是一種契約化服務提供方式,目前有的政府部門對這種合同化管理方式還不完全適應,有的政府部門的合同管理不夠規范。因此,需要對政府購買服務合同管理作進一步指導和規范。

四是《辦法》關于績效評價與監督管理的規定有待進一步完善。目前,多數地方和部門的績效評價工作在評價內容、流程和要求等方面都缺乏明確、細化的規范,影響績效評價工作效果。有些應該開展績效評價工作的項目,沒有開展績效評價。同時,監管機制不夠健全,守信激勵和失信懲戒等措施需要進一步完善。

五是《辦法》關于政府購買服務信息公開缺乏較為具體的統一規定。信息公開透明是順利開展政府購買服務的重要條件。實踐當中,有的地方沒有公開政府購買服務有關政策文件、指導性目錄,有的購買主體雖然公開了購買服務項目相關信息,但存在公開范圍較小、公開內容不夠具體全面等問題,不便于承接主體及時、充分了解項目信息和公平參與,也不利于社會各界對購買服務項目實施監督。因此,需要對政府購買服務信息公開工作加強指導和規范。

上述問題的存在,要求對《辦法》相關內容進行補充、修改和完善,進一步加強和規范政府購買服務管理。為此, 2017年和2018年財政立法工作計劃明確,修訂《辦法》并上升為部門規章。2017年以來,我們積極推進《辦法》修訂相關工作。一是書面征求了地方財政部門以及政府購買服務改革工作領導小組成員單位對修訂《辦法》的意見。二是以《辦法》為基礎,吸收近幾年出臺的政府購買服務政策措施,經認真研究并綜合考慮有關方面意見,于2017年6月研究起草了新《辦法》(征求意見稿),征求了地方財政部門的意見。三是結合地方財政部門的意見,對新《辦法》(征求意見稿)作了進一步修改完善,征求了政府購買服務改革工作領導小組成員單位,教育部、科技部、原文化部、原衛生計生委、體育總局、原食品藥品監管總局、中國殘聯等重點基本公共服務領域行業主管單位,以及審計署等中央部門的意見,修改形成了現在的新《辦法》。

二、新《辦法》的基本定位、修訂原則和內容框架

新《辦法》的基本定位是,根據黨的十八屆三中全會《決定》、十九大報告和國辦發〔2013〕96號文件有關決策部署精神和要求,對政府購買服務制度進行頂層設計,為推行政府購買服務提供全面、完整和可操作的政策框架和制度保障。

在《辦法》修訂過程中,我們主要遵循以下原則。一是保持政策穩定性和連續性,堅決貫徹落實黨的十八屆三中全會、十九大以及國辦發〔2013〕96號文件精神,在基本思路、框架結構、主要政策方面基本延續原《辦法》,同時作了必要的調整和優化。二是積極回應現實問題,對于改革實踐中出現的突出問題,新《辦法》予以有針對性的回應,以保障政府購買服務工作順利推進。三是增強可操作性,能夠明確細化的政策,盡可能做到明確和細化,便于地方和有關部門執行。

新《辦法》以原《辦法》為基礎,在框架和內容上作了調整完善,共包括十章。第一章“總則”,包括政府購買服務的目的、定義和原則。第二章“購買主體和承接主體”,對各類組織、單位是否參與政府購買服務及其角色定位作了界定。第三至九章分別從政府購買服務的“購買內容及指導目錄”、“預算管理”、“承接主體確定方式”、“合同及履約管理”、“績效管理”、“監督管理”、“信息公開”等方面作了規定和要求。第十章為“附則”。

三、有關政策問題

(一)關于文件規范對象。從概念的內在含義而言,政府購買服務包括購買公共服務以及政府履職所需輔助性服務。但考慮到政府購買履職所需輔助性服務很早就已納入政府采購法管理范圍,相關制度規定已較為成熟,新《辦法》在保持政府購買服務概念完整的同時,主要就政府購買公共服務作出規范。

(二)關于購買主體?!掇k法》規定,政府購買服務的購買主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位,黨的機關、納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織,依照有關規定執行。這一表述雖然不影響實際操作,但并不是特別準確。因此,結合我國的具體國情,根據國辦發〔2013〕96號、《財政部 中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》(財綜〔2016〕53號)等文件規定和精神,新《辦法》明確,各級行政機關是政府購買服務的購買主體;黨的機關、人大機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關、承擔行政職能的事業單位、納入行政編制管理的群團組織機關,參照有關規定執行。

(三)關于承接主體。主要作了三個方面的調整。第一,考慮到經國務院批準免予登記的社會組織當中,有些屬于納入行政編制管理的群團組織機關,應屬于購買主體,新《辦法》將承接主體包括“經國務院批準免予登記的社會組織”,修改為“經國務院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會組織”。第二,參考《財政部、民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》(財綜〔2016〕54號),將《辦法》關于承接主體應滿足“(五)具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;(六)前三年內無重大違法記錄,通過年檢或按要求履行年度報告公示義務,信用狀況良好,未被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單”的要求,修改為“(五)前三年內在依法繳納稅收和社會保障資金、按要求履行信息公示義務方面無不良記錄;(六)前三年內無重大違法記錄,未被列入嚴重違法失信名單(‘黑名單’)”。第三,推行政府購買服務的主要目的是加快轉變政府職能、創新公共服務提供方式、提高公共服務質量和效率,因此,由各類符合條件的組織機構而不是個人作為承接主體是科學合理的,但考慮一些縣鄉農村基層地區組織型承接主體不足,以及政府采購法允許自然人作為供應商等因素,新《辦法》明確,具備服務提供條件和能力的個體工商戶或自然人也可以作為政府購買服務的承接主體。

(四)關于購買內容及指導目錄?!掇k法》規定,各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄。在全國絕大多數省份均已出臺省級政府購買服務指導性目錄的基礎上,財政部于2016年3月印發《關于做好政府購買服務指導性目錄編制管理工作的通知》(財綜〔2016〕10號),部署分級分部門制定政府購買服務指導性目錄。據此,新《辦法》對指導性目錄編制管理要求作了相應調整,對應當納入指導性目錄的內容作了調整完善。

當前政府購買服務工作中比較突出的一個問題是購買內容泛化,很多地方以政府購買服務名義違法違規舉債融資或用工,加劇了財政金融和人事管理等風險。2017年5月,財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號),嚴禁借政府購買服務名義變相舉債進行工程建設。新《辦法》結合該通知要求,明確負面清單,對政府購買服務內容作了全面、明確的禁止性規定。

(五)關于預算管理。鑒于當前一些地方實施的政府購買服務項目,在合同期限上超出了年度預算、中期財政規劃的安排,沒有據實足額安排購買資金,以及有的單位認為實行政府購買服務就意味著要新增財政支出等問題,新《辦法》明確,政府購買服務應當先有預算、后購買服務,購買主體不得將實施政府購買服務作為申請增加本單位預算支出的依據。購買主體應當做好購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接,確定購買服務項目時,應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。

同時,為了優化工作流程、又便于政府購買服務項目及支出統計管理,新《辦法》規定,購買主體在編報年度部門預算時,應當反映政府購買服務支出情況,需要履行政府采購規定程序的項目,應當同時按規定編報政府采購預算。

(六)關于承接主體確定方式。國辦發〔2013〕96號文件和《辦法》規定,政府購買服務的購買主體應當按照政府采購法的有關規定確定承接主體。之所以這樣規定,當時主要是考慮政府采購方式有相關法律、法規進行規范,相對比較成熟,操作有法可依。但實踐表明,在以憑單制形式實施的政府購買服務項目中,購買主體只是確定多家提供同類服務的機構,對服務供應機構的具體選擇權在消費者,消費者可以“用腳投票”來促使服務機構保證服務質量,一般并無必要采取政府采購方式來確定承接主體。實踐當中,部分地方探索實施的科技創新券、教育券、文化消費券等憑單制項目,普遍采取了通過規定服務供應機構的資格條件來確定承接主體的方式,取得較好實踐效果。當然,對于服務供給主體資格標準較難明確或不夠健全,受益對象選擇能力不是很強的公共服務領域,為確保服務質量,也可以由政府通過競爭性招標等方式確定一系列服務承接主體。因此,新《辦法》明確,對于以合同制形式實施的政府購買服務項目,購買主體應當按照政府采購法及其實施條例等有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體;對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目,購買主體應當通過依法依規設定資格條件或政府采購競爭擇優方式,確定不少于三家服務供應機構同時作為承接主體。

(七)關于其他規定。一是合同及履約管理。合同及履約管理在政府購買服務工作中占有重要地位,直接影響到服務提供質量和項目完成情況。因此,新《辦法》對購買服務合同的內容要求、期限、購買主體履約管理、承接主體項目管理及履約責任等作出明確規定。二是績效管理。為了進一步加強政府購買服務項目績效管理,新《辦法》明確,政府購買服務應當進行績效評價。同時,新《辦法》對績效評價的責任主體、實施形式、結果運用等作出了相應要求。三是監督管理。為了強化政府購買服務項目監督管理,新《辦法》進一步明確了購買主體和財政等相關部門在監督管理中的職責,并對承接主體信用信息記錄共享、守信激勵和失信懲戒等措施作出規定。四是信息公開。為了進一步做好政府購買服務信息公開工作,新《辦法》就有關公開范圍及渠道等作出明確規定。

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